地方“十五五”规划观察：化石燃料淘汰与清洁能源发展并重

01

加速化石燃料淘汰与替代

基于2024年《中华人民共和国气候变化第四次两年更新报告》所公布的数据，2020年能源活动所产生的温室气体占我国温室气体排放总量的约85%。因此，促进能源行业减排对我国实现2030年碳达峰目标至关重要。

国家“十五五”规划纲要提出“推动煤炭和石油消费达峰”，31个省份均提出了对煤炭和石油相关消费的管控和达峰目标，其中多数省份与国家的表述相似，而北京和重庆则进一步聚焦在特定油品消费，天津提出严控煤炭消费总量。在针对石油消费减量方面，北京提出 “油换电”，“油换氢”年替代汽柴油量力争提升到300万吨左右的量化目标。

较此前出台的省级“十五五”规划建议来说，（请参阅《省级“十五五”规划建议中的双碳关键词》），在规划纲要中提出煤炭和石油消费达峰的省份数量明显增加，反映出省级规划与国家规划的协同性和对碳达峰承诺的重视。

表1 31省均提出与煤炭和石油消费达峰相关表述

02

推动煤电改造升级和煤炭清洁高效利用

在提出“深入开展节能降碳改造和控煤减煤，推动煤炭和石油消费达峰”基础上，国家“十五五”规划纲要还明确“加强化石能源清洁高效利用，推进煤电改造升级和散煤替代”两大措施，并提出推动煤炭消费量替代达到3000万吨/年的量化目标，衔接了我国2024年发布的《关于加强煤炭清洁高效利用的意见》（下简称《意见》）中的重点内容。

《意见》也提出构建多元高效的使用体系，其中包括推动煤电行业减污降碳，加强散煤综合治理等措施，并设立了到2030年基本建成煤炭清洁高效利用体系的目标。在煤电升级改造方面，我国也于2025年3月发布《新一代煤电升级专项行动试试方案（2025-2027）》，指导现役机组改造升级、新建机组建设运行和新一代煤电试点示范。

共有24个省份在“十五五”规划纲要中提出具体措施，促进煤炭清洁高效利用，主要涉及落后产能关停淘汰与推动新一代煤电升级：

• 山西、黑龙江、江苏、浙江、广西、新疆6省提出淘汰或关停老旧落后产能，其中黑龙江还提出加速淘汰老旧小煤电机组400万千瓦的目标。

• 山西、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、湖北、湖南、贵州9省提出针对煤电改造升级措施。黑龙江设立新一代煤电改造升级500万千瓦目标。

• 此外，黑龙江、湖南、贵州3省提及与“十四五”期间的煤电“三改联动”（节能降碳改造、灵活性改造和供热改造）成果经验的衔接。

除了针对煤电的改造升级，一些省份也关注推动非电煤炭消费的降低。其中，7省提出推动和巩固散煤治理成果：

• 北京提出巩固平原地区无煤化成果，天津设立实现平原地区散煤清零目标。

• 山西、辽宁、宁夏提及散煤替代。

• 辽宁、云南推动散煤综合治理。河北、上海、安徽、河南、湖南等省份也提及了非电行业减煤措施。

表2 24省提出煤炭清洁高效利用措施

同时，化石燃料依旧在保障能源安全方面发挥重要作用，内蒙古、辽宁、山东、湖北、重庆、贵州6省均提出了化石燃料储备能力的具体量值，山西也表示要根据国家保供需求保持煤炭产量水平。

此外，“十五五”期间，火电的定位有了更进一步的转变。除了在能源安全方面起保障作用，火电的调节性作用也受到关注。17个省份提及火电的定位转变，其中多数省份推动火电在基础保障和系统调节两方面的作用。

例如，安徽提到在负荷中心等重要节点有序布局支撑性煤电项目，新疆则提出重点支持在大型风电光伏基地、负荷中心、电网薄弱等区域规划建设保障性、调节性煤电项目。

表3 17省提出推动火电定位转变

03

非化石能源持续发展，兼顾用能需求增长与绿色低碳转型

加强化石能源清洁高效利用，推动火电向支撑保障性和系统调节型电源的转变，适应了我国“双碳”背景下新型能源体系建设和非化石能源发展的需要。

但同时，我国的用能需求仍将随经济社会发展不断增加。多项研究认为，到2030年，我国能源消费总量将达到约70亿吨标准煤，较2025年将仍有约8.3亿吨标准煤的增幅。

国家“十五五”规划纲要提出，推进非化石能源安全可靠有序替代化石能源，坚持风光水核等多能并举，实施非化石能源十年倍增行动，兼顾了用能需求增长与绿色低碳发展的要求。在7月发布的《“十五五”碳达峰行动方案》中，又进一步明确了到2030年，风电和太阳能发电总装机容量达到28亿千瓦以上的目标。

在地方层面，各省也提出自身新型能源体系发展规划，25省明确清洁能源发展相关的量化目标，其中：

• 天津、辽宁、黑龙江、湖北、广东、陕西6省明确到2030年非化石能源或清洁能源装机占比超50%。

• 内蒙古、江苏、江西、河南、湖北、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、宁夏和西藏12省提出了新能源和可再生能源装机的量化目标。

• 北京、天津、山西、吉林、上海、浙江、湖南7省明确了风电、光伏装机的发展量化目标。

• 海南和青海2省提出，到2030年，清洁能源发电量占总发电量的80%以上。

表4 25省明确清洁能源发展相关的量化目标

此外，国家能源局预计，“十五五”期间，随着算力用电的激增，电动充电设施的需求快速增加，以及其他行业和居民生活用电的刚性增长，全国年均用电增量将达到6000亿度左右。而针对“十五五”期间的新增用电量，26个省份响应国家“加快推进新增用电量由新增清洁能源电量覆盖”的指引，设置了相应目标。

表5 26省明确清洁能源发展相关的量化目标