2025年国办1号文：首个国家级政府投资基金指引文件

政府投资基金是各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的投资基金。《指导意见》明确基金定位，优化产业投资类基金功能，鼓励发展创业投资类基金，发展壮大长期资本、耐心资本。明确对基金设立的分级管理要求，完善不同类型基金差异化管理机制。规范基金退出管理，拓宽基金退出渠道，完善基金退出机制。

财政部有关负责人表示，《指导意见》强调，规范基金运作管理，优化投资项目选择机制，防止偏离政策目标、与民争利。原则上采取市场化方式遴选确定基金管理人，充分发挥管理人作用，调动管理人积极性。优化基金发展环境，鼓励取消基金及管理人注册地限制，鼓励降低或取消返投比例。规范监管行为，不以行政手段干预基金日常管理事务和具体项目投资决策。

政府投资基金是创新财政资金使用方式、支持产业发展和科技创新的重要政策工具。近年来，政府投资基金数量和规模稳步增长，但也出现了一些政府投资基金扎堆热门赛道，投资领域“同质化”，部分县区大量设立政府投资基金等问题，影响了基金投资效能。

为此，《指导意见》明确基金要找准定位，合理统筹基金布局，防止同质化竞争和对社会资本产生挤出效应。政府投资基金要聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，支持现代化产业体系建设，加快培育发展新质生产力。

加强统筹，整合优化基金布局。《指导意见》鼓励国家级基金加强与地方基金联动，在前沿科技领域和产业链关键环节，结合地方资源禀赋，通过联合设立子基金或对地方基金出资等方式，形成资金合力。明确省级政府加强本地区基金统筹管理，加强对下级政府设立基金的指导。县级政府应严格控制新设基金，财力较好、具备资源禀赋的县区如确需发起设立基金，应提级报上级政府审批。

另外，推动基金整合优化。同一政府原则上不在同一行业或领域重复设立政府投资基金，但基金可按市场化原则对同一项目集合发力、接续支持。设立同类基金较多、投资领域明显交叉重合的，在保障经营主体合法权益、维护市场秩序的前提下，鼓励推动基金整合重组。对因缺乏产业基础、资源禀赋等导致政策效应不明显或募资、投资进展缓慢的基金，推动其通过优化投向等方式积极提升效能。

去年以来，耐心资本被多个重磅会议提及。近期中央经济工作会议提出，要健全多层次金融服务体系，壮大耐心资本，更大力度吸引社会资本参与创业投资，梯度培育创新型企业。

《指导意见》强调“发展壮大长期资本、耐心资本”，要求合理确定政府投资基金存续期，发挥基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用，积极引导全国社会保障基金、保险资金等长期资本出资。在需要长期布局的领域，可采取接续投资方式，确保投资延续性。

另外，按照投资方向，政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金。《指导意见》鼓励发展创业投资类基金。这类基金要围绕发展新质生产力，支持科技创新，着力投早、投小、投长期、投硬科技，推动加快实现高水平科技自立自强，提升自主创新能力和关键核心技术攻关能力，解决重点关键领域“卡脖子”难题。

根据《指导意见》，对创业投资类基金，可适当提高政府出资比例、放宽基金存续期要求、延长基金绩效评价周期。前述财政部有关负责人表示，优化政府出资比例调整机制，有助于提振市场投资信心。

从部分基金管理人反映来看，政府投资基金缺乏容错免责机制，基金管理人存在不敢投、不敢退、怕担责等问题，难以充分激发投资活力。为此，《指导意见》明确建立健全容错机制，从顶层制度层面为基金及管理机构“松绑”，鼓励政府投资基金更好发挥作用，提高投资效率。

一方面，《指导意见》要求建立健全容错机制。遵循基金投资运作规律，容忍正常投资风险，优化全链条、全生命周期考核评价体系，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据。营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围，鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制，完善免责认定标准和流程。

另一方面，健全基金绩效管理。政府投资基金应合理设置绩效目标，构建科学化、差异化、可量化的绩效指标体系，重点关注政策目标综合实现情况。综合采取调整管理费、超额收益分配等措施加强绩效评价结果应用，体现激励约束，切实发挥绩效评价对基金运作管理的“指挥棒”作用。

当前我国私募股权投资市场退出难问题日益凸显。在实践中，政府投资基金在退出过程中存在“退出渠道有限、退出机制不健全”等难点、堵点问题，而基金到期无法退出会影响“投资-退出-再投资”的良性循环。为此，《指导意见》提出三方面举措，规范基金退出管理，拓宽基金退出渠道，完善基金退出机制。

在规范基金退出管理上，《指导意见》要求，研究制定政府投资基金退出政策指引，完善不同类型基金的退出政策。基金管理人应建立基金退出管理制度，制定退出方案。政府投资基金应科学合理确定退出期，并在章程或合伙协议中明确退出条件。政府出资退出时，应按照章程或合伙协议约定的条件退出；没有约定的，应依法依规进行评估，采取市场化方式确定转让价格。

在拓宽基金退出渠道上，《指导意见》要求，推动区域性股权市场规则对接、标准统一。鼓励发展私募股权二级市场基金（S基金）、并购基金等。完善多层次资本市场体系，提高新三板和区域性股权市场服务股权投资的能力，拓宽政府投资基金退出渠道。

在完善基金退出机制上，《指导意见》提出，政府投资基金应在收益分配、损失分担等方面公平维护各方出资人利益，保护社会资本合法权益。探索简化项目退出流程，优化政府投资基金份额转让业务流程和定价机制，推动完善政府投资基金评估体系，构建更加畅通的退出机制。